下面是小编为大家整理的从“棚改”到“旧改”，还有多少期待,供大家参考。
固收专题分析报告
2008 年以来，作为提高城镇化率的重要手段，棚户区改造成为重大民生工程和 发展工程，各地区根据中央的指导，积极启动棚户区改造计划。今年 4 月 15 日，财政部明确通知 19 年棚改计划也从预期的 450 万套大幅下调至 285 万套， 相比于 18 年的 580 万套计划腰斩过半。不过，日前国务院常务会议提出“加快改造城镇老旧小区”， 1 “旧改”似乎有望接力“棚改”，成为拉动投资、稳定内需的新工具。那么，“旧改”和“棚改”有何区别？回顾十年棚改，又给地产销售和投资带来了哪些影响？本文旨在梳理棚改政策和融资方式的演变，分析棚改的前世今生，供投资者参考。
一、棚户区改造的政策回顾
图表
1 ：棚户改造代表性项目分类
1. 棚户区改造定义
从财政部以及住建部相关文件中所涉及的界定标准来看，棚户区是指简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋使用年限较长、使用功能不全、基础设施简陋的区域，具体包括城市棚户区、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区棚户区和国有林场危旧房、国有垦区危房。
我国棚户区的形成原因主要来自发展过程中的历史沿留，比如有些是建于 20 世纪五、六十年代的自建住房，有些是在计划经济时代企、事业统一搭建的集体宿舍，还有一些是城乡交际地带农民转为城镇居民之后的居住房屋，即所谓的“城中村”。伴随经济社会的发展和棚户区房屋的老化，棚户区越来越难以满足住户的居住要求，同时也和城市发展及城镇化建设相背离，但棚户区住户以低收入家庭居多，难以完全依靠居民自发性地改善住房环境来消化棚户区。
棚户区的界定并非一成不变的。在实际操作中，许多地方政府将“城中村”纳入了城市棚户区的范畴之中。2012 年开始，棚改对象从集中成片的棚户区向非集中成片的棚户区拓展。此外，旧住宅综合整治也被纳入城市棚户区改造的范围内，城市棚户区改造开始和旧城改造工作紧密结合。因此，在棚户区改造的具体落实过程中，棚改的目标不断扩容，形成了一个多目标、多层次的棚改体系。我们通过梳理典型的棚改项目，从而得到棚户区改造较系统的分类。
来源：募集说明书， 整理
2. “ 棚改 ” 和 “ 旧改 ” 有何区别？
早在今年两会上，《政府工作报告》中就详细而具体地对老旧小区改造做了说明：
“城镇老旧小区量大面广，要大力进行改造提升，更新水电路气等配套设施， 支持加装电梯，健全便民市场、便利店、步行街、停车场、无障碍通道等生活 服务设施。” 2
那么，如何定义“老旧小区”呢？我们参考住建部等三部委今年 3 月印发的 《关于做好 2019 年老旧小区改造工作的通知》 3 ，老旧住宅小区应为城市、县
1 新闻来源：www.gov.cn/premier/2019-06/19/content_5401653.htm。
2 资料来源：http://www.gov.cn/zhuanti/2019qglh/2019lhzfgzbg/index.htm 。
3 资料来源：http://www.guangde.gov.cn/openness/detail/content/5cb831717f8b9a9963df1e60.html 。
棚改类型
具体细分
代表性项目
城市棚户区 危旧房改造工程 鲤城江南新区高山片区危旧房改造项目；丹阳市城河路西侧片区棚户区 危危旧房改造工程旧房改造工程项目 “城中村”改造 袍江新区城中村改造三江村组团 A 区一期建设工程；贵阳市花溪“城中 村”村落改造项目 城区内国企职工住房改造 柳州市改制企业职工危旧房集中区改造项目建设；临沂市巨灵集团有限 公司(临沂国棉八厂)片区棚户区改造项目
国有工矿（含煤矿）、林区、垦区、盐场等棚户区改造 国有工矿（含煤矿）棚户区 铜川矿务局棚户区改造项目；铁路青岛北客站区域国有工矿老企业职工 宿舍棚户区改造安置房 国有林区棚户区和国有林场危旧房 大兴安岭重点国有林区 2011 年棚户区改造项目 国有垦区危房 盘锦市 2011-2012 年国有垦区危房改造二期建设项目 国有盐场棚户区 江苏金桥盐化集团棚户区改造工程项目
- 4 -
固收专题分析报告
城（城关镇）建成于 2000 年以前、公共设施落后影响居民基本生活、居民改造意愿强烈的住宅小区，而已纳入城镇棚户区改造计划、拟通过拆除新建（改建、扩建、翻建）实施改造的棚户区（居民住房），以及以居民自建住房为主的区域和城中村等，不属于老旧小区范畴。
由此可见，“棚改”和“旧改”是相互独立的两个概念，旧改不涉及房屋拆迁和安置补偿问题，主要是更新改造小区水电气路及光纤等基础设施，建设改造养老抚幼、无障碍设施、便民市场等服务设施，有条件的可加装电梯，配建停车设施，从而促进住户户内改造并带动消费。
根据住建部等相关部门测算，初步统计全国老旧小区近 16 万个，涉及居民超 过 4,200 万户，总投资额高达 4 万亿元，按照 5 年改造期，每年可新增投资约 8,000 亿元。老旧小区改造项目投资周期很短（一般半年内完成）、边际效益明显，同时通过补齐服务设施“短板”能够有效刺激和扩大居民消费，不过对于商品房销售和房地产开发投资影响作用微弱。
不过在具体实施过程中， “ 旧改 ” 钱从哪来是首要问题。
不同于政策导向明确、项目资金大多可以自平衡的“棚改”模式，“旧改”需要按照“谁受益、谁出资”的原则，确定改造费用分摊规则，完善居民合理分担、单位投资、市场运作、 财政奖补等多渠道资金筹措机制。目前来看，各地“旧改”仍处于摸索试点阶 段，项目大规模推广落实还存在较大的不确定性。
3. 棚户区改造相关政策梳理
早期棚改以实物安置为主。2005 年，辽宁省在全国范围内率先启动棚户区改造计划，取得较好的试点效果。进而，中央政府在 2008 年 10 月推出“扩大内需十项措施”，正式吹响棚户区改造计划的号角。随后，国务院又相继推出多条政 策措施，全国棚户区改造公共财政支出逐年增加，进一步推进棚户区改造计划。不过，在这一阶段，棚改安置以实物安置为主，即以房换房，指政府主持新建 一批安置房，然后根据被拆迁房屋确权面积（一般在原地段提供与被拆迁房屋 等面积的安置房，或者在其他地段提供与被拆迁房屋等市价的安置房。）来确定 安置房对接面积后，参照标准房型对被拆迁住户进行安置。实物安置情形下， 棚户区拆迁住房并未进入房地产市场，安置房一般以分配方式配置，对当地房 价影响较小。不过，政府需要通过招标等方式，选择房地产公司承担棚改安置 的建设，实物安置方式可以直接拉动房地产投资。
15 年以来，为提高安置效率，助力房地产去库存，棚 改货币化安置渐成主角。货币化安置，指的是在拆迁棚户区住宅房屋时，拆迁方将应当用以安置的房屋 按规定折算成安置款，由被拆迁方选购住宅房屋自行安置的方式。通过货币补 偿的方式替代了以往的实物补偿，化解了重复建设问题。建设回迁房一般要两 到三年时间，通过货币化安置能够马上让动迁居民住进新房，免受过渡之苦， 提高安置效率。同时，我国房地产市场在 2014 年左右存在库存严重过剩问题， 棚改货币化安置利于去库存。所以，2015 年 6 月，国务院颁布《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，要求积极 推进棚户区改造货币化安置。棚改货币化安置比例在随后几年不断提高。
- 5 -
固收专题分析报告
图表
2 ：
2015 年之前试点推广阶段棚户区改造相关政策梳理
2005年辽宁省率先
2013年7月《国务院关于加 2014年4月央行创设PSL，为开发启动全国范围内的
快棚户区改造的意见》出台，
性金融支持棚户区改造提供长期棚户区改造计划。
进一步加大棚户区改造力度。
稳定、成本适当的资金额度。
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
2008年10月中央出台“扩 2014年3月新城镇计划提
大内需十项措施”，明确 出工作目标，到“ 3个一
提出棚户区改造全面启动， 亿人”2020年将完成3650
加快建设保障性安居工程。
万户棚户区改造任务。
来源：国务院，住建部，
图表
3 ：
2015 年 -2017 年加速升级阶段棚户区改造相关政策梳理
2015年6月国务院颁布《关于
2016年3月《财政部住房城乡建
2017年1月李克强对棚户区改造工作 进一步做好城镇棚户区和城乡
设部关于进一步做好棚户区改
作出重要批示，指出棚户区改造是重 危房改造及配套基础设施建设
造相关工作的通知》出台，要
大的民生工程和发展工程。既推动今 有关工作的建议》，积极推进
求推进棚户区改造货币化安置，
年新开工600 万套棚改任务早安排、 棚改货币化安置，提出棚改三 切实化解库存商品房。
早启动，又抓好继续棚改项目建设， 年计划，要求2015-2017 年改 继续提高货币化安置比例。
造各类棚户区住房1800万套。
2015 2016 2017 2018
2015年8月《住房城乡建设部国家 2018年3月十三大一次会开发银行关于进一步推进棚改货币
2016年4月国务院常务会议要求
议上，李克强指出启动新化安置的通知》出台，要求各地棚
国开行成立专门机构，实行单独
的三年棚改攻坚计划，今改货币化安置比例不低于50%。
核算，加大对棚改的支持力度。
年开工580万套，支持居
民自住购房需求。
来源：国务院，住建部，
图表
4 ：
2018 年至今：棚改计划开始退潮，货币化安置缩减
2018 年 4 月住建部发布《试点发行 2018 年 7 月，住建部座谈会上指出， 2019 年 4 月 15 日，财政部发布地方政府棚户区改造专项债券管理
要因地制宜推进棚改货币化安置， 19 《关于下达 2019 年中央财政城办法》 ，试图把棚改债务问题显
年棚改货币化安置将以专项债券为主，
镇保障性安居工程专项资金预算性化，将棚改专项债作为主要的替 政府购买棚改服务模式将被取消。
的通知》， 19 年棚户区计划改造
代品种。
285 万套，低于市场预期。
2018 2019
2018 年 6 月财政部发布《政府购买
2018 年 10 月国常会提出严禁借棚改服务管理办法（征求意见稿）》，
之名盲目举债，并要求因地制宜调87 号文中涉及棚改、易地扶贫搬
整完善货币化安置政策，商品住房迁的特殊安排并未纳入。政府购买
库存不足、房价上涨压力大的市县服务期限最长不超过三年。
要取消货币化安置优惠政策。
来源：国务院，住建部，
18 年至今，棚改计划开始退潮，货币化安置缩减。2015-2017 年，我国推出1,800 万套的棚改计划，并且超额完成。之后，国家又对 2018-2020 年，提出1,500 万套的棚改任务，到 2020 年，全国性的棚改将基本完成。对比这两个“三年计划”，从总量上看，棚改计划已经出现见顶回落的态势。而 18
年棚改计划的超额完成也为今年棚改的“腰斩”埋下了伏笔。此外，近年大力推进棚
- 6 -
固收专题分析报告
改货币化安置也带来一定的负面影响。一方面部分地区随意扩大棚改范围，棚改成本的增加又推高了地方财政负债压力；另一方面在助推三四线城市去除楼市库存的同时，也造成了当地房价的快速上涨。2018 年 10 月，住建部座谈会上指出，要因地制宜推进棚改货币化安置，19 年棚改货币化安置将以专项债券为主，政府购买棚改服务模式将被取消。与此同时，10 月国常会提出严禁借棚改之名盲目举债，并要求因地制宜调整完善货币化安置政策，商品住房库存不足、房价上涨压力大的市县要取消货币化安置优惠政策。预计棚改货币化安置比例在今明两年会大幅回落。此外，今年 4 月 15 日，财政部发布《关于下达 2019 年中央财政城镇保障性安居工程专项资金预算的通知》，19 年棚户区计划 改造 285 万套，远低于市场预期的 450 万套。
从财政部公布的棚改目标来看，今年棚改计划完成 285 万套，与去年的计划数相比大幅缩减。尽管历年都有超额完成的现象，但都没有超过 10%，预计今年棚改实际完成量将会大幅下滑，维持在 285-315 万套之间。分地区来看，除了 广东、广西、福建、西藏以及天津等 5 个省市，其他地区的棚改目标均有所下调，其中中部地区压力相对较大。
图表
5 ：历年城镇棚户区计划改造套数与实际完成情况
棚户区计划改造套数 棚户区实际改造套数 万套
800
600
400
470
470
580
601
600
606
600
609
580
626
285
19年预计实际完成上限
315
200
0 2014
2015
2016
2017
2018
2019
来源：Wind，
图表
6 ：
19 年各省市棚改计划同比变化
150%
19年棚改计划同比变化
100%
50%
0%
-50%
-100%
东部地区
中部地区
西部地区
-150%
来源：Wind，
棚改货币化安置主要有居民自主购买、政府直接购买以及货币直接补偿三种方式。1）居民自主购买：政府通过公开征集的方式确定房源及销售价格，主管 部门对房源进行备案并建立房源库，棚户区被征收人自主选择购买，通过主管 部门发放的房票进行结算；2）政府购买安置：棚户区改造征收部门在尊重民意 前提下，统一购买存量保障性住房或商品住房，安置棚户区被征收人；3）货币 直接补偿：对已有住房保障而不需要安置住房、且本人自愿的棚户区改造居民，
厦门山东辽宁大连上海浙江宁波江苏青岛北京深圳广东天津福建
东部地区
黑龙江河南山西湖南吉林海南河北湖北安徽江西
中部地区
贵州宁夏新疆青海内蒙古陕西云南甘肃四川重庆西藏广西
西部地区
- 7 -
币
固收专题分析报告
由政府将安置款以货币形式一次性发放给棚改住户。货币化安置不需要重新建设安置房，因此无论采用何种安置方式，释放的居民改善性住房需求将直接拉动房地...